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By Melina Piglia

INHUS-UNMdP/CONICET (Argentina)

This post is adapted from the conference paper and presentation that the author developed for the 2016 meeting of T2M in Mexico City. Melina is a professor at Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina, and a researcher at National Council for Science and Technology (CONICET), focused on the study of the history of mobility, transport and tourism in Argentina during the twentieth century. For more information on Melina’s work, visit her Academia.edu page, https://mdp.academia.edu/MelinaPiglia 

The rapid transformation of aviation as a form of transport presented a series of challenges and opportunities to nation-states. In the new setting that emerged at the end of World War II, with the United States as the new hegemonic—and aerial—power, the survival of local airlines against devastating North American competition depended on protectionist measures that national governments offered. This protection would become possible, curiously, in the new institutions (based on democratic principles) designed at the beginning of the 1940s (in the context of the fight against fascism) for the creation of a postwar global order under U.S. leadership.

In the process of establishing the International Association for Civil Aviation (ICAO), U.S. pressure in favor of “open skies” encountered strong and effective resistance. Early on, this resistance was led by the outgoing global power, Great Britain, which opposed U.S. claims at a 1944 meeting in Chicago; instead, the UK proposed regulating the use of air routes. Without a multilateral agreement that governed aviation, member countries agreed to five “freedoms of the air.”

Devastated by the war and dependent on the economic aid that its ally could offer, Great Britain had to retreat from its opposition, eventually signing an agreement with the United States in Bermuda in February 1946. This pact outlined recognition of established international routes for the two countries (the United States in the Americas and the Pacific, Great Britain in the near and Middle East). It also did not include an obligation for the United States or Great Britain to consult with or give priorities to other countries whose territories were flown over, regardless whether they had their own commercial aviation.

Against this framework, between 1945 and 1947, Argentina defined its own air policy. It sought to limit U.S. commercial expansion to South America, and to affirm Argentine hegemony in the region. The Argentines also wanted to consolidate industrial gains and ensure the autonomy of economic development that had occurred during WWII amid a postwar era marked by significant turbulence for global trade.

A key figure in the discussion around international aviation was Enrique A. Ferreira, director of Aviación Comercial, who outlined his policy, which came to be known as the “Argentine doctrine.” It was founded on the principle of reciprocity, taking as its cornerstone equality among all states involved (inclusive of those which were intermediate points on air routes), in terms of their rights over traffic originating in their countries. Ferreira’s policy recognized the “fifth freedom” of air travel (the freedom to collect or deliver cargo, mail, and passengers on a route between two countries as well as a third-party country along that route) as subsidiary and complementary, requiring the consultation of all countries involved.

The impact of this “Argentine Doctrine” in the foundation of ICAO was not minor. It drew even more attention given that Argentina had just launched its first international airline: the Flota Aérea Mercante Argentina (FAMA—Argentine Merchant Air Fleet).

This doctrine was deployed at the start of negotiations around bilateral pacts that opposed the Bermuda model. In May 1946, the first of these deals was one with Great Britain, contradicting what the British had earlier signed with the United States. Washington’s reaction came in the form of the “London Pact,” an instance of discipline against the fractious UK. It asserted that until a multilateral agreement was reached, neither country would enter agreements with other nations that had different rules than those reached in Bermuda. It also stated that those pacts already signed had to be amended.

From that point on, Argentina endeavored to find new allies, initiating talks with Spain and Portugal, countries with nationalist and fascist-inclined governments. Going into the first ICAO assembly, which would meet in Montreal in May, Argentina hoped to recover some of the territory it had lost after the London Pact. Nevertheless, ICAO, following a UN recommendation, voted not to admit Spain while the Franco regime remained in power. Moreover, these agreements produced another rapid U.S. response. Just before the Argentine delegation left for the ICAO meeting, U.S. delegates arrived in Buenos Aires to negotiate a treaty with very ambiguous terms, which was hastily signed.

Following the failure of the 1944 Chicago transportation agreement, in Montreal, ICAO’s Economic Commission put forward the new Multilateral Agreement project. One of the strongest points in the discussion was the one concerning the application –broadening or restricting – of the fifth freedom. To protect their national airlines (or the possibility of developing them) many countries wanted the clause from the Bermuda agreement about the determination of the “capacity” of fifth freedom traffic to be replaced. Instead, they wanted a formula that gave priority to third-party countries, and to only authorize commercial air travel segments if these countries could not carry them out completely or in part to meet traffic needs.

The arguments that the majority brought to the center of the debate was the Argentine position and the recently signed agreement with the United States. The French criticized the U.S. for utilizing “its great power to bend the will of small countries.” At this point, Ferreira intervened, signaling the Argentine interpretation of the text of the agreement, which considered “fifth freedom” traffic to be subsidiary and complementary, and should consider the interests of third-party countries. The U.S. delegates remained silent as some of these concepts were incorporated into the majority text drawn up by the French.

In November 1947, the deliberations continued in Geneva. The French, which on principle agreed with “almost all” of Argentina’s position, surprisingly withdrew their proposal signing onto a proposal with Canada, the United States, and the United Kingdom. The episode showed the growing discipline the U.S. government applied to its “bloc”. With the Cold War unfolding, and the offer of economic support through the Marshall Plan on the table, its European allies, which had been devastated by the war, aligned completely with Washington.

The strength of this bloc did not overwhelm the composition of the commission, however. With twenty-nine countries participating, the United States was unable to dominate an institution like ICAO, which had been founded explicitly on the equality of the rights of its members. The Argentine position on the “fifth freedom” was incorporated into the final report amid a silent U.S. delegation. The possibility of reaching a multilateral agreement, however, was blocked when United States abandoned the project. Meanwhile, Washington invalidated its own agreement with Argentina by not completing the necessary steps to put it into effect. The structure of international air travel going forward (until deregulation in recent decades) depended on bilateral agreements, which translated into many more restrictions than the United States had wanted.

Between 1946 and 1947, the negotiations over international aviation in which Argentina participated revealed the tensions between diplomatic language and hard economic interests. The existence of an organization like ICAO, based on equality and the respect of national sovereignty, was always double edged. Designed to reach consensus, it was also ridden with the real inequalities that existed between central and periphery countries.

Nevertheless, these egalitarian principles left space open for periphery countries to act and obtain some measure of influence. In this sense, Argentina could become one of the pillars of resistance to the policy of “open skies” at a time when Great Britain, and later, France, abandoned this opposition. In the peculiar framework of the early postwar period, Argentina had sufficient force, not to impose its view, but rather, to complicate the consolidation of the U.S. position. It opened a breach in Washington’s hegemony over commercial aviation. This opening set out the possible conditions for periphery nations, among them, Argentina, to establish their own airlines, creating “niches” through bilateral treaties for relative autonomy in the development of air travel.

Versión en español

Cielos abiertos versus soberanía aérea. La influencia argentina en el armado de la regulación internacional de la aeronavegación comercial (1945-1947)

Por Melina Piglia

INHUS-UNMdP/CONICET (Argentina)

La veloz transformación de la aviación en un medio de transporte, planteó a los Estados una serie de desafíos y oportunidades. En el nuevo escenario planteado hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, con Estados Unidos como nueva potencia hegemónica -y área- la supervivencia de las empresas aerocomerciales locales frente a la arrasadora competencia norteamericana dependió de manera fundamental de la protección que le brindaron los Estados. Esa protección encontraría posibilidades de existencia, curiosamente, en las nuevas instituciones (basadas en principios democráticos) diseñadas a principios de los años cuarenta (en el contexto de la lucha antifascista), para el ordenamiento del mundo de posguerra bajo el liderazgo norteamericano.

Así, en el proceso de constitución de la International Association for Civil Aviation (ICAO), las presiones norteamericanas que apuntaban a imponer los “cielos abiertos”, encontrarían una fuerte y eficaz resistencia. En un comienzo esa resistencia estuvo liderada por la potencia en retirada, Gran Bretaña, que en la reunión de Chicago en 1944 se opuso a las pretensiones de EE.UU. proponiendo, en cambio, la regulación del uso de las rutas; sin un acuerdo multilateral que regulara la aaviación, los países miembros acordaron la firma de una lista de cinco “libertades del aire”.

Devastada por la guerra y dependiente de la ayuda económica que su aliado podía proporcionarle, Gran Bretaña tuvo que retroceder en su resistencia, firmando en febrero de 1946 en Bermudas un acuerdo con Estados Unidos  que establecía el respeto de las rutas internacionales desarrolladas ya por cada uno (en América y en el Pacífico, Estados Unidos y en Cercano y Medio Oriente, Gran Bretaña), aunque sin obligación de consultar o darle alguna prioridad a los intereses de aquellos Estados cuyos territorios se proponían atravesar, tuvieran o no aviación propia.

En ese marco, entre 1945 y 1947, la Argentina definió su política aérea, que respondía a la vez a los deseos de frenar la expansión norteamericana en América del Sur,  de afirmar la hegemonía argentina en la región y de consolidar el proceso de industrialización y autonomía de la economía desarrollado durante la Guerra, en un escenario de posguerra que se avizoraba como sumamente turbulento para el comercio mundial.

En materia de aviación internacional la figura clave fue Enrique A. Ferreira, Director de Aviación Comercial, y los lineamientos de su política se conocen como la “doctrina argentina”.  Se fundaba en el principio de la reciprocidad, tomando como base la igualdad entre todos los países involucrados (inclusive aquellos que eran puntos intermedios en las rutas) en cuanto a sus derechos sobre el tráfico originado en sus países. Eso implicaba que el tráfico de “quinta libertad” (es decir el la  que permitía en una ruta entre dos países, recoger o dejar carga, correspondencia y pasajeros en terceros países situados en ella) era subsidiario y complementario y requería la consulta de los países involucrados.

El impacto de esta “doctrina argentina” en los momentos fundacionales de la ICAO no fue menor. Esto llama aún más la atención teniendo en cuenta que recién en 1945 la Argentina dispuso de su primera línea aérea internacional: de propiedad mixta, la Flota Aérea Mercante Argentina (FAMA) comenzó a operar en junio de 1946.

La “doctrina argentina” se desplegó al comienzo en la negociación de pactos bilaterales que se oponían al modelo de Bermudas. El primero de ellos fue con Gran Bretaña, en mayo de 1946, contradiciendo lo que poco antes los británicos habían firmado en Bermudas. La reacción norteamericana llegó de la mano del “Pacto de Londres”, una instancia de disciplinamiento de los díscolos británicos, que establecía que hasta tanto no se llegase a un acuerdo internacional multilateral, ninguna de las dos naciones celebraría acuerdos con otras sobre bases distintas de las acordadas en Bermudas, y los ya efectuados debían ser corregidos.

Argentina procuró entonces buscar aliados nuevos e inició sus conversaciones con España y Portugal, países con gobiernos nacionalistas y filo-fascistas. La Argentina esperaba con ellos recuperar parte del terreno perdido tras el Pacto de Londres, de cara la primera asamblea de la ICAO que se reuniría en mayo en Montreal; sin embargo, la ICAO -siguiendo la recomendación de la UN- votó por no admitir a España mientras durase el gobierno del Franco

También estos acuerdos produjeron una rápida reacción norteamericana. Poco antes de que la delegación argentina partiera para sumarse a la asamblea de la ICAO, arribaron los delegados norteamericanos a Buenos Aires, para negociar un tratado que se redactó en términos bastante ambiguos y se firmó a toda prisa.

Caído el Acuerdo de Transporte elaborado en Chicago en 1944, en Montreal, en el seno de la Comisión Económica de la ICAO, debía tratarse el nuevo Proyecto de Pacto Multilateral. Uno de los puntos fuertes en discusión era el relativo a la aplicación -amplia o restringida- de la quinta libertad. Para proteger a sus aerolíneas nacionales (o a la posibilidad de desarrollarlas) muchos países deseaban que la cláusula de Bermudas acerca de la determinación de la “capacidad” de los tráficos de quinta libertad, fuera reemplazada por una fórmula que le diera prioridad a los terceros países y solo autorizara las escalas comerciales en caso de que estos no pudieran cubrir por completo o en parte las necesidades de tráfico. 

Los argumentos de la mayoría trajeron al centro del debate la posición argentina y el tratado recién firmado con Estados Unidos. Los franceses criticaron que los Estados Unidos utilizaran “su gran poder para doblegar la voluntad de los países chicos”. Ferreyra intervino entonces para señalar  la interpretación argentina del texto del tratado, según la cual los tráficos de “quinta libertad”  eran considerados subsidiarios y complementarios, y se debía tener en cuenta los intereses de los terceros países involucrados. La delegación norteamericana, que estaba presente, se mantuvo callada, y algunas de estas concepciones se incorporaron al dictamen de mayoría que habían redactado los franceses.

Las deliberaciones continuaron en Ginebra en noviembre de 1947. Allí los franceses, que en un principio concordaban en “casi todo” con la posición de Argentina, retiraron sorpresivamente su proyecto, firmando una presentación conjunta con Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido. El episodio mostraba el creciente disciplinamiento que Estados Unidos estaba ejerciendo sobre su “bloque”: declarada ya la guerra fría y con la oferta de los créditos del Plan Marshall sobre la mesa, los aliados europeos, cuyas economías estaban devastadas por la guerra, se alinearon completamente con los Estados Unidos. Sin embargo, el armado de este bloque no agotaba la composición de la comisión, en la que participaban 29 estados, y no resultaría suficiente para hegemonizar una institución como la ICAO, explícitamente fundada en la igualdad de derechos de sus miembros. La posición argentina respecto de la quinta libertad fue incorporada al informe final, frente al silencio norteamericano. La posibilidad de un acuerdo multilateral quedó entonces bloqueada por la deserción norteamericana del proyecto, y el mismo tratado con argentina se invalidó al no completar el gobierno norteamericano los pasos necesarios para ponerlo en vigencia. La organización de la aviación internacional de ahí en más (y hasta la desregulación de las últimas décadas), dependió de un entramado de acuerdos bilaterales, lo que durante algunas décadas se tradujo en muchas mayores restricciones que las que Estados Unidos había esperado.

Estas discusiones y negociaciones sobre aviación internacional en las que participó Argentina entre 1946 y 1947 revelan las tensiones entre el discurso diplomático y los duros intereses económicos. La existencia de instituciones como  ICAO, basadas en la igualdad y en el respeto de la soberanía de los Estados, tienen siempre ese doble filo. Pensadas para construir hegemonía, están atravesadas por la desigualdad real existente entre países centrales y periféricos. Sin embargo, a la vez, sus principios igualitarios dejan espacio para que la acción de esos Estados periféricos, sobre todo asociados entre sí, logre influencia. Es así que la Argentina pudo convertirse en uno de los pilares de la resistencia a la política de cielos abiertos, en un contexto en el que Gran Bretaña primero, y Francia poco después, abandonaron esa resistencia.  En el marco peculiar de la inmediata posguerra la Argentina tuvo la fuerza suficiente, no para imponer su posición, pero sí para obstaculizar la consolidación de la posición norteamericana, abriendo una brecha en su hegemonía en materia de aviación comercial.

Esa brecha fue una de las condiciones de posibilidad para que países periféricos, entre ellos  la Argentina, desarrollaran en esos años sus líneas aéreas, en los “nichos” abiertos por sus tratados bilaterales, que en varios casos se negociaron con relativa autonomía y obteniendo condiciones de reciprocidad.