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By Javier Vidal Olivares

Universidad de Alicante (Spain)

Since the end of the Second World War, commercial aviation was under the control of national monopolies and the international oligopoly of airline operators. Based on commercial rules agreed upon by IATA, as well as ICAO’s technical aspects for security, meant that this market remained practically unchanged until liberalization in 1977. From that point forward, the way was opened for a total or partial privatization of airlines. This change precipitated an international trend for new investment, especially pronounced among European and Latin American airlines.

The process of deregulating the aviation market in Latin America developed slowly and was subject to regional integration. Regulations had been relaxed, but at the same time, there remained other obstacles between countries or groups of countries in Latin America. The persistence of obstacles and the lack of full execution of the process to totally dismantle air travel restrictions was due to governmental turnover and unstable policies enacted by different governments. The reliance on political considerations concerning the aviation industry, combined with economic and electoral compromises, stagnated any advances or setbacks in the application of “open skies” policies in Latin American commercial air travel.

Fiscal insolvency and financial distress caused by acute rises in public debt during the 1980s led to the adoption of privatization programs across the region. In the political framework of privatization, the case of Argentina stands out as one of the most significant. Whereas much of the rest of Latin America had fully or partially sold off public assets in a short span of time, in this country, the process developed over the course of more than a decade. Between 1983 and 2001, Argentina launched a series of privatizations that began with public services, like telephones, and ended with airlines and airports. It included the sale of large public assets, such as the petroleum company YPF.

The program to raise revenues for Argentina’s public treasury was responsive to economic policy wherein privatizations formed an essential part. In this context, during the 1990s, it is possible to understand the flow of foreign capital arriving to Argentina, which came, in large part, from Europe, the United States, and Canada. Nevertheless, the country with the most investment was Spain, which topped the list of economic stakeholders in Argentina.

The bulk of Spanish investments in the Southern cone region focused on Argentina and Chile. Among the total amount of investments made in the area, transportation and communications received almost thirty percent. In the outlays for transport, much of it was for airlines and the state airport company, AENA. A core driver of Spanish capital was interest in the acquisition of the Argentine flag carrier, Aerolíneas Argentinas (AA) and its affiliate Austral. It occurred at the beginning of the privatization process undertaken by President Carlos Menem’s Peronist government in 1989.

By the early 1990s, in general, commercial aviation in Argentina and Latin America–with the exceptions of Mexico and Brazil–was much smaller in size compared to Europe and the United States. With a railway system in decline and on the way to being dismantled, passenger traffic by land routes had been predominate, while commercial aviation was shielded by protectionist policies (cabotage) between the country’s largest and Buenos Aires, besides ensuring regional connectivity.

In June 1990, Iberia, in association with other investors, presented a proposal for the purchase of Aerolíneas Argentinas. The Spanish airline company wanted to acquire thirty percent of the South American flag carrier. Spanish banks Banesto, Hispanoamericano and Cofivacasa would take a 19 percent stake. A group of Argentine investors, operating under the name Aeronac, would acquire 36 percent with seventeen percent of that holding controlled by E. Pescarmona, head of the local consortium Cielos del Sur (Southern Skies), owner of Austral. Amadeo Riva and Francisco de Vicenzo, construction company owners, would acquire seventeen percent, while Alfredo Otálora, an Argentine doctor living in Spain, would take a two percent stake. For their part, the workers of AA would receive ten percent of the company, while the Argentine state would maintain a five percent stake. Altogether, the Argentine side would retain most of the holdings in the company, which had been a requirement for the deal.

The base price for the entire company was 623 million dollars with the majority stake (85 percent) valued at 529 million. The payment conditions included the possibility of foreign debt issues, but also required that at least 236 million dollars be paid in cash. In November 1990, with a lack of counter offers made, the Iberia deal for 85 percent of AA was approved. Nevertheless, within the Argentine government, there were serious doubts about the viability of the project, specifically the financial weaknesses of the Argentinian investors in the group. The foreign debt issued to pay for the deal, at market prices, was worth 320 million dollars, well above the limit.

Following the initial payment, the parties involved failed to comply with the agreed upon sale conditions. Throughout 1991, they made changes to the structure of the consortium that had been designated AA’s buyer. Iberia and the Spanish banks increased their stake to 40 percent and 19 percent, respectively, while in March, the local group, Cielos del Sur, transferred their stake to Iberia for 30 million dollars. The construction companies, airline workers, and the Argentine state maintained their initial stakes.

In 1991 and 1992, AA’s operational results were poor. Discussions over the agreement for how purchasing rights would be paid gradually moved away from earlier commitments. By 1992, AA’s debt levels were three times the value of the company’s net worth. The reason was that the loans to pay the Argentine government had been charged against the airlines’ liabilities. In July, the shareholders were restructured. The Argentine state regained, directly and indirectly, a 51 percent share of the company, while Iberia continued with 30 percent and the remaining 19 percent remained under the control of the Spanish banks.

Beginning in 1992, Iberia tried to carry out a merger with AA to incorporate it into the Spanish commercial air group, but internal problems in the Argentine company, a weaker than expected economy, and management problems caused liabilities to accumulate. In 1995, AA reported a 480-million-dollar loss. The following year, shareholders underwent another restructuring as Merril Lynch, Bankers Trust and American Airlines entered with new capital. Out of this arrangement, two new entities were created: Interinvest, formed by Iberia and American Airlines with an 8 percent stake, as well as a Spanish public consortium, INI. This second group controlled 85 percent of Aeorlineas Argentinas, leaving the Argentine government and workers as minority shareholders, which definitively broke with the stipulations outlined in the privatization law that affected the company. Over the next two years, decisive actions taken by Iberia, alongside a general boom for commercial aviation improved operational results that led to reduced losses in 19917.

From this point, however, Iberia had already decided to orderly withdraw from the Argentine airline. As a result, in October 1998, American Airlines took over, but stumbled in managing the company. Then, in 2000, INI assumed control of AA, outlining a plan to restructure the company, but which was delayed for almost a year pending approval by the Argentine government. In September 2001, the company was sold to the Spanish tourist consortium, Marsans. By this point already the Argentine airline had cost the public sector and Spanish businesses almost 1.82 dollars and generated another 1.23 billion in debt.

Following the sale of AA, protectionist measures on the market continued to ensure the profitability of the new owners’ investments. Since 1998, and in the context of privatizing Argentina’s airports, a tepid policy of liberalization was launched, affecting only cargo transport and other services that did not regularly carry passengers. This policy also relaxed regulations on passenger capacity for foreign airlines authorized to fly international traffic and eliminated all restrictions on foreign investment in the domestic airline industry. After 2000, the possibility of setting multiple designations on international itineraries was approved, which represented an end to AA’s monopoly. At the same time, the affiliate Austral lost its 50% quota reserved for national cabotage services.

For almost a decade (2001-2009), passenger transport diminished, breaking the trend that privatizations and timid deregulations had produced in the national market and international air travel connections in Argentina. Due to the protectionism that shielded the national airline during 1998, 1999 and after, the business of commercial air travel for AA could hardly develop, making it impossible to manage in a way that took advantage of principles of efficiency.

Iberia’s acquisition of AA had been mediated by interested parties within the Spanish government. They sought out at all costs to acquire AA for political ends in the region, but for Iberia it resulted in a difficult merger between its business culture and an airline that had not been previously subject to market forces. The culture clash—a more business-minded Iberia versus the more bureaucratic AA—caused the merger to fail. The situation generated a loss of assets for both companies and the transfer of AA to a new company that managed it until Christina Fernández de Kirschner nationalized in the airline in July of 2008.

Versión en español

El mercado de la aviación comercial descansó desde la II Guerra Mundial en el monopolio nacional y el oligopolio internacional de las aerolíneas operadoras. Sometido a las reglas comerciales pactadas por la IATA y las de carácter técnico y de seguridad de la ICAO, este mercado permaneció prácticamente inalterado hasta la liberalización de 1977. A partir de entonces se abrió paso a la privatización total y/o parcial del capital de las aerolíneas que tenían el monopolio nacional del transporte aéreo. Esto originó un movimiento internacional de inversiones siendo especialmente destacadas las que tuvieron lugar entre las aerolíneas europeas y las de América Latina.

El proceso de aplicación de la desregulación del mercado aéreo en América Latina fue lento en su desarrollo y estuvo sujeto al proceso de integración regional. Las regulaciones han ido relajándose pero, al mismo tiempo, han subsistido trabas  entre países o entre grupos de países en América latina. La persistencia de trabas y de la falta de ejecución completa de un proceso de desmantelamiento total en las restricciones aéreas se explica por los cambios gubernamentales y las políticas inestables aplicadas por los diferentes gobiernos. La dependencia de las concepciones políticas sobre la industria aérea  de la coyuntura económica y los compromisos electorales han mantenido estancados los avances y retrocesos en la aplicación de políticas de cielos abiertos en la aviación comercial en América Latina.

La quiebra fiscal y los apuros financieros ocasionados por la deuda pública y su fuerte crecimiento a partir de la década de 1980 abocaron a la adopción de programas de privatización en la región. En el marco de las políticas de privatizaciones, el caso de Argentina surge como uno de los más significativos ya que si en la mayor parte de los países el programa de venta total o parcial de los activos públicos fue importante y se realizó en tiempo breve, en este país se desarrolló en  algo más de una década. Entre 1983 y 2001, Argentina desplegó un conjunto de procesos de privatización que se inició por los servicios públicos como la telefonía y acabó con las aerolíneas y los aeropuertos, pasando por activos públicos de gran envergadura como la  empresa petrolera YPF.

La búsqueda de ingresos para el erario público argentino fue un programa consciente de política económica, en la que las privatizaciones formaban la columna vertebral. En este contexto es en el que cabe entender el flujo  de capital exterior llegado a la Argentina en la década de 1990, en su mayor parte procedente de Europa y de los Estados Unidos y Canadá. No obstante el país de mayor inversión fue España que lideró la lista de economías inversoras en Argentina.

El grueso de las inversiones españolas en la región del cono sur se centró en Argentina y Chile. Del total de las inversiones en esta zona, los transportes y las comunicaciones recibieron casi el 30 % del total. En el apartado de transporte, el grueso de las inversiones correspondió a las aerolíneas y a la presencia de la compañía aeroportuaria estatal AENA. En este proceso de inversión desempeñó un papel central el interés por la adquisición por parte de capitales públicos españoles de la compañía aérea de bandera argentina, Aerolíneas Argentinas (AA) y de su filial Austral que tuvo lugar en los inicios del proceso de privatizaciones emprendidas por el gobierno del peronista Menem en 1989.

El mercado aéreo de Argentina y el latinoamericano en general, con la excepción del mexicano y el brasileño, al inicio de la década de 1990 era de unas proporciones modestas en relación con Europa o los Estados Unidos. Con un sistema ferroviario en decadencia y camino del desmantelamiento, el tráfico de pasajeros por vía terrestre era predominante, mientras que la aviación comercial cubría las relaciones de cabotaje entre las ciudades más grandes del país y Buenos Aires, además de asegurar la conectividad del territorio.

En junio de 1990 Iberia, asociada con otros grupos de inversores, planteó su propuesta de compra de AA. La empresa de aviación española propuso adquirir el 30 por 100 de la aerolínea de bandera suramericana. Los bancos españoles Banesto, Hispanoamericano y Cofivacasa se quedarían con el 19 por 100. Un grupo de inversores argentinos -agrupados bajo la denominación Aeronac- adquiriría el 36 por 100, que, a su vez, se descompondría en el 17 por 100 para el grupo empresarial de E. Pescarmona, líder del consorcio local Cielos del Sur y propietario de Austral; Amadeo Riva y Francisco de Vicenzo, propietarios de empresas constructoras, adquirirían el 17 por 100 y, finalmente, Alfredo Otálora, un médico argentino afincado en España, con el 2 por 100. Por su parte, los trabajadores de Aerolíneas recibirían el 10 por 100 de la compañía, mientras que el Estado argentino mantendría el 5 por 100. En conjunto, la parte argentina retendría la mayoría del capital, tal y como había quedado recogido en el pliego de condiciones.

El precio base por toda la compañía fue de 623 millones de dólares que, en el tramo mayoritario, es decir el 85 por 100, suponía 529’6 millones. Las condiciones de pago incluían la posibilidad de la entrega de títulos de la deuda exterior argentina pero el efectivo a pagar no podría ser inferior a los 236 millones de dólares y, al menos la mitad de esta última suma, debería ser satisfecha al contado. En noviembre de 1990, a la vista de la ausencia de otras posturas, se adjudicó la venta del 85 por 100 de Aerolíneas al grupo comprador liderado por Iberia. No obstante hubo serias dudas dentro del Gobierno argentino sobre la viabilidad del proyecto, fundamentalmente por la fragilidad financiera del grupo de inversores argentinos. Además se incluía la entrega de títulos de la deuda externa argentina por un nominal de 1.610 millones de dólares, cuyo valor, a precios de mercado, era de 320 millones de dólares.

 Las condiciones de pago comprometidas no se cumplieron, salvo en la parte relativa al pago inicial y a lo largo de 1991 se produjeron cambios en la estructura del consorcio al que se le había adjudicado la propiedad de AA. Iberia aumentó su participación hasta el 40 por 100, la banca española amplió hasta el 19 por 100 su paquete accionarial y Cielos del Sur traspasó su parte a Iberia en marzo por 30 millones de dólares. Las empresas constructoras locales pasaron a disponer del 17 por 100 cada una, manteniéndose los trabajadores y el Estado argentino.

 Los resultados operativos de AA en 1991 y 1992 fueron negativos. Las conversaciones para llegar a un acuerdo en el pago de los derechos de compra cada vez se iban alejando más del compromiso adquirido. A mediados de 1992 el nivel de endeudamiento de AA era de tres veces el valor del patrimonio neto de la compañía. La razón es que los préstamos para el pago al Estado argentino habían sido cargados contra el pasivo de Aerolíneas. Finalmente, en julio de 1992 se produjo una reestructuración del accionariado de la compañía. El Estado argentino recuperó directa e indirectamente el 51 por 100. Iberia seguía con el 30 por 100 y el 19 por 100 restante permanecía en manos de la banca española.

Desde 1992 Iberia intentó llevar a cabo una política de absorción de AA para integrarla dentro del grupo aerocomercial español pero los problemas internos de la compañía argentina, las erróneas perspectivas calculadas por la española en el mercado del Atlántico Sur y los problemas en la gestión llevaron a acumular a la filial un pasivo importante y pérdidas que en 1995 suponían 480 millones de dólares. Una nueva reestructuración del accionariado tuvo lugar en 1996, entrando a formar parte del capital los bancos Merrill Lynch,  Bankers Trust y American Airlines. De este modo se creaba la sociedad Interinvest, formada por Iberia, American Airlines, con un 8 por 100 y el consorcio público español INI. Esta sociedad controlaba el 85 por 100 de AA ya que el estado argentino y los trabajadores pasaron a ser la parte minoritaria, rompiendo definitivamente con las estipulaciones recogidas en la ley de privatización de la compañía. Durante dos años la decidida actuación de algunos de los directivos de Iberia y la relativa bonanza del mercado internacional mejoró los resultados operativos, reduciéndose las pérdidas en 1997. Para entonces Iberia ya había decidido salir ordenadamente de la aerolínea argentina. En esta línea de actuación, en octubre de 1998 American Airlines pasó a tomar la gestión con unos resultados negativos. El INI asumió la gestión de AA en 2000, elaborando a continuación un plan de reestructuración de la empresa, que tardó casi un año para ser aprobado por el Gobierno argentino. En septiembre de 2001 se vendió la compañía al grupo turístico español Marsans. Hasta el momento de su venta, la empresa argentina había costado al sector público empresarial español alrededor de 1820 millones de dólares y había generado 1230 millones de deuda.

A partir de la venta de AA se continuó protegiendo el mercado para asegurar rentabilidad para las inversiones de los nuevos propietarios. Sólo desde 1998, y en el marco de la privatización de los aeropuertos argentinos, se inició un proceso tímido de liberalización pero sólo referida a los transportes de carga, a los servicios no regulares de pasajeros, a la relajación en la aplicación  de la normativa de capacidad de pasajeros en las aeronaves extranjeras autorizadas a volar en el tráfico internacional y a la eliminación total de restricciones para la inversión extranjera  en la industria aeronáutica del país. Desde 2000 ya se aceptó la posibilidad de establecer la designación múltiple en los itinerarios internacionales, lo cual representó el fin del monopolio de AA. Al mismo tiempo se eliminó la cuota del 50 % reservada para el cabotaje nacional a la filial Austral.

Durante casi una década (2001-2009) el transporte de pasajeros disminuyó, rompiendo la tendencia que las privatizaciones y las tímidas desregulaciones habían producido en el mercado nacional y en las conexiones internacionales aéreas de Argentina. A pesar de la relativa protección encubierta a la compañía de bandera que se mantuvo hasta 1998/1999 y aún después, el negocio de la navegación comercial de la principal aerolínea argentina apenas pudo desarrollarse, haciendo imposible su gestión con criterios de eficiencia en su explotación.

La adquisición de AA por Iberia, estuvo mediatizada por los intereses del Gobierno español. Este buscó a toda costa la adquisición de AA por intereses políticos en la zona pero para Iberia resultó muy difícil integrar en su cultura empresarial a una compañía aérea que no había sido sometida previamente a ningún proceso de adaptación a los criterios del mercado. El choque de culturas -más empresarial Iberia frente a la más burocratizada AA -hizo fracasar el proceso de absorción de AA. La situación generó pérdidas de activos para las dos compañías y un traspaso a una nueva empresa privada de capital español que a duras penas gestionó AA hasta su nacionalización por Cristina Fernández de Kirschner en julio de 2008.